刘 华 | 国家治理现代化背景下刑事检察职能的拓展路径
检察专论
作者简介
刘华，江苏省人民检察院党组书记、检察长、二级大检察官
摘 要
国家治理现代化对于刑事检察职能拓展产生影响。国家治理的权力结构演变促进刑事检察职能强化式拓展；国家治理的制度逻辑转换推动刑事检察职能分层式拓展；国家治理的目标价值升华带来刑事检察职能延伸式拓展。与国家治理体系和治理能力现代化战略目标相比，当前刑事检察职能存在诸多现实短板，可以探索以下变革路径：以认罪认罚从宽制度实施为契机，构建科学合理的起诉裁量权，扩大不起诉的适用，并以此作为刑事检察变革的基础；进一步强化刑事检察对审前的主导权，推动检警关系由实然的配合制约转向应然的监督制约，同时发挥好刑事诉讼的程序分流功能，强化审前羁押的司法救济，最大限度促进综合治理；推进刑事执行检察权的变革，重点是推动不起诉后非刑罚处罚措施的全面适用，从单纯的刑罚执行监督转变为涵盖非刑罚执行的监督，并在促进企业刑事合规、建立社会服役制度方面探索前行，以刑事检察职能的变革拓展体现检察机关在推进国家治理体系和治理能力现代化中的法治担当。
一
问题的提出
国家治理体系和治理能力现代化命题，是基于对社会主要矛盾转化的深刻认知，进而围绕该矛盾的解决所提出的战略目标。法治是国家治理现代化的有机组成部分，其通过与其他类型治理的协同配合，共同发挥在国家治理结构中的功能作用。作为法治重要方面的刑事司法治理，是国家治理现代化命题中的应有之义。一方面，国家治理体系和治理能力现代化的战略部署，统合刑事司法治理的多方面和多层次要素；另一方面，作为国家治理的重要组成部分，刑事司法治理正在以“整体性治理”的目标和要求，重塑其治理逻辑和治理模式，进一步实现其治理价值。国家治理现代化与刑事司法治理现代化之间的关系反映到刑事司法制度，就催生了“治理型司法”。
国家治理现代化作为总体、顶层的战略目标，其“治理”的要素涵摄了不同治理主体在制度理念、职能配置、运行方式等不同层面的若干元素。换言之，刑事检察权作为“治理型司法”中的重要主体之一，本质上亦必然统一于国家治理现代化的各个方面。“十五检”会议关于两个“愈重大”的重要论断，深刻阐释了检察职能和国家治理之间互促互进、互为因果的辩证关系。
由于检察权是国家权力中最具可塑性的一项权力，刑事检察与国家治理现代化之间的靠拢、融合，必然带来刑事检察职能的调整与拓展。统观刑事检察职能运行、配置、建构中的不足，如何寻求刑事检察职能拓展与“治理”的有效结合，以及如何展开新时代刑事检察职能的拓展路径，以此提升其在“治理”场域的内生变化和外在适应，就成为当前亟需研究的重要论题。
二
国家治理现代化对于刑事检察职能拓展的影响
国家治理现代化作为整体的战略目标，其对治理体系的各个组成部分都将产生不同程度的影响。这种整体与部分之间的共性关系已被事实所验证，新中国成立70多年来的犯罪治理模式经历了从“统治”到“管理”再到“治理”的演进轨迹，体现出与国家治理模式进化的高度内在一致。由此，国家治理现代化进程中的结构演变、逻辑转换、价值升华当然也会深刻影响新时代犯罪治理模式，尤其是促进了刑事检察职能不同方式的拓展。
（一）国家治理的权力结构演变与刑事检察职能强化式拓展
权力的创制、分配及其相互之间的协调、制约，以及权力与权利之间的关系，构成国家治理中的权力结构。从权力分散到权力集中，从权力集中再到权力分工制约，权力结构发生根本性转变，从注重道德制约转向注重制度制衡，从外生权力的叠加转向内生权力的分解，从重视权力的因素转变为重视权利的因素，不断推进权力结构的科学发展。这种国家治理中的权力结构演变的规律和趋势，决定了不同权力的职能的发展强度。换言之，具有制度属性、制约属性、权利保护属性的权力在国家结构中需要强化。而刑事检察权恰恰是与上述属性高度契合的国家权力。因此，国家治理中权力结构演变的规律和趋势，决定了强化刑事检察职能的现实需求。
当前的刑事司法治理，国家“统治”“管理”模式留下的历史惯性与治理现代化之间产生一定的张力。重实体、轻程序，重配合、轻制约，重打击、轻保护等刑事司法实践中的行为异化仍是阻碍国家治理现代化进程的负面因素。《宪法》规定的侦（包括调查）、诉、审之间“分工负责、互相配合、互相制约”三项原则，当前互相配合被优先适用。因此，国家治理现代化意义上的刑事司法必须在其传统目的——打击犯罪和维护社会秩序稳定，与法治赋予的新功能——避免被追诉人遭到侵害之间，进行平衡。那么，就要遵循刑事诉讼法作为权力分配法、权力限制法、权利救济法的现代刑事诉讼精神，使不同权力主体回归各自应然角色，尤其是刑事检察权要回归制约性权力、权利保护性权力的本质要求。
当前，以制约性权力、权利保护性权力的本质要求来衡量，刑事检察权的职能低于应然标准，需要在权力制约、权利保护方面不断强化。具言之，刑事诉讼闭合程序中，要强调不同权力主体之间的互相制约，制约应超越于配合，上升为刑事诉讼的核心原则。尤其是要强化检察机关在审前的主导职能，特别是强化对于侦查权的制约和监督，消解侦查中心主义惯性下的侦查权过于强势，将压力从审判中心逆向传导于侦查环节，通过审查、救济方式来制约和监督其它国家权力，以此充分实现刑事司法治理中的人权保障。
（二）国家治理的制度逻辑转换与刑事检察职能分层式拓展
由于社会主要矛盾终将转化为国家制度层面的法律关系主体之间的具体矛盾，因此，国家治理中各项制度的逻辑均依据其面向的社会主要矛盾展开。当前，我国社会主要矛盾集中体现为“发展不平衡不充分”的难题，只有将这些难题有效化解，才能充分满足“人民需要”。而化解“发展不平衡不充分”，体现了“人民需要”的高品质特征，决定了制度单一发展的逻辑亟需向多元发展的逻辑转换。
新时代社会主要矛盾反映到司法领域，凸显为刑事检察职能在传统与现代之间对立的一面，也就是传统的强调国家刑罚权“刚性”运行的刑事机制，与新时代重视多元参与、交互协作的现代治理之间呈现出相当的距离。传统应对犯罪形势的机制体制出现不同程度的不适应性，亟需继续加强并创新刑事司法治理体系、提高刑事司法治理能力予以有效治理。刑事检察职能与新时代法治矛盾化解之间不相适应，客观上带来刑事检察职能分层拓展的必要，以此充分释放刑事检察的治理效能。
传统国家职权主义下的惩罚与管制模式，逐步吸收接纳了治理模式中的人本主义精神要旨，刑事法律问题的解决更多地呈现出多元参与、协商合作的民主化特征，从过去的对刑事案件处断的权力独占，到新的治理理性下“放弃审判制度”和采取协商处理的方式，已逐渐成为共识。随着世界范围内刑事诉讼“第四范式”的发展，我国刑事诉讼亦分层形成一体二元诉讼模式，即以审判为中心的刑事诉讼制度为统领的繁者更繁案件处理体系与认罪认罚从宽制度为支配的简者更简案件处理体系。
认罪认罚从宽制度中，诉讼结构已经明显不同于传统的“侦查中心主义”或“检察承启角色”。检察机关客观上需要在刑事诉讼中承担主导责任，行使刑事案件的实质裁量权，检察的司法属性进一步增强。从诉前的提前介入引导侦查到审前的程序分流，从不起诉到审判环节的量刑建议，检察机关对刑事诉讼有更大的主导权，整体的刑事诉讼模式也发生重大调整。具有协商、合作性质的认罪认罚从宽制度，使得相对闭合的刑事诉讼程序更具开放性，推进国家治理现代化。正如学者所言，刑事司法治理以相对主义的犯罪观为前提，充分关照恢复性司法理念，倡导国家、社会、个体（被害人、加害人）的“三位一体”法律关系，通过刑事惩罚、惩戒、合作与互助等方式，创新实现刑事司法治理。
（三）国家治理的目标价值升华与刑事检察职能延伸式拓展
在不同的历史阶段，创设、改革、发展、调整法律制度时，都在使用当时社会的各种价值准则去适应当时的法治形势和任务，并努力使构建的法律制度符合特定历史时空的社会理想，而国家治理现代化目标的终极价值即在于实现人的主体地位。国家治理现代化尊崇社会发展与个人发展的一致性，法律秩序被法治秩序取代，手段性价值让位于目的性价值；国家治理现代化意蕴下效率价值与公正价值关系在对立统一中形成“内生性的交错关系”。良法善治亦为刑事检察创新发展提供了基本价值导向。刑事检察权作为政治体制改革、司法体制改革中具有可塑性的权力，其以较高的制度包容不断对自身价值重新考量、塑造，以不断适应和推动法治价值体系的变化，进而融入国家治理现代化的整体价值升华之中。
这些都为新时代刑事检察职能延伸提供了正当性基础。刑罚执行是相对独立的刑事诉讼环节，是审判权判决或检察权裁量结果的保障性程序。刑事执行检察具有实现刑事诉讼目的的职能，从报应的刑罚观走向以发展为目标的国家治理进程中，价值观念发生转变，刑事执行检察的价值和导向也应发生相应变化，从监督的形式性、程序性向实质性、正当性转变。
检察主导及其带来的刑事诉讼重心迁移，理论上产生了刑事执行环节通过延伸法律监督拓展刑事检察职能的必要。通过延伸刑事检察职能，以适应“放弃审判制度”之刑事诉讼规律与趋势中的新需求。具体而言，需要“赋予检察机关原则上独占享有启动、建议和适用有关程序的权力”，拓展非刑罚执行检察监督职能，植入协商型执行监督元素，将企业是否建立合规机制等作为检察监督的重要内容。
三
新时代刑事检察职能的拓展路径
（一）起诉裁量权的构建——刑事检察变革的基础
1.以认罪认罚从宽制度适用为契机
公诉权是检察机关核心权力之一。一般而言，公诉裁量权包括起诉裁量权和不起诉裁量权。对于构罪案件起诉是检察机关的基本选择，很难体现检察官的自由裁量。而认罪认罚从宽制度的适用需要检察官主导并与辩方沟通协商、征求被害人意见才能完成，无疑最能够体现检察官的起诉裁量，这也是当前检察官起诉裁量的主要形式。这既是公诉权的新发展，更是新时代检察职能不断发展的体现。
“检察官承担主导责任的核心是以认罪答辩为前提的案件快速处理机制。”以犯罪嫌疑人自愿认罪认罚为前提，检察机关具体提出是否构罪及其承担刑事责任的建议，与辩方充分沟通与协商，并达成一致意见。无论是认罪态度好的，还是认罪态度反复的，甚至是否认犯罪的，检察官都可以主动与犯罪嫌疑人及其辩护人，就其所涉罪名及需承担的刑事责任作充分沟通和协商。对于认罪的，检察官应尽量在最大限度内提出从宽处罚的建议，以此作为对主动认罪认罚的犯罪嫌疑人的奖励。对于不认罪或认罪态度反复的，对于构成何罪及需承担的刑罚作全面沟通与协商，尤其要善用法定量刑建议权，以促使犯罪嫌疑人认罪认罚。
同时，检察机关应充分听取被害人意见，并反映在具结书内容上，以更好地修复遭犯罪破环的社会关系。更重要的是，检察官还应重视适用认罪认罚从宽制度推动矛盾化解和社会治理的现代化，这里的关键在于保障被害人权益。对于决定适用认罪认罚且有被害人的起诉案件，检察官将被害人及其诉讼代理人的意见吸纳到其所提的具体建议中，实现三方协商，推动矛盾化解，将“被害人的当事人地位实质化，权利保护加强”。当犯罪嫌疑人认罪认罚，检察机关提出从宽处理意见，被害人亦同意，这说明犯罪嫌疑人已取得被害人谅解，被破环的社会关系也在一定程度上得到修复和弥补。
2.构建不起诉裁量标准
不起诉裁量权是公诉权的重要组成部分。检察机关对于符合起诉条件的案件作出不起诉决定，这种决定直接终止案件刑事诉讼程序，使犯罪嫌疑人免遭被追诉以及承担刑罚责任的不利后果，对于其从事经济社会活动没有影响，有利于减少社会对立面，更好促进社会有序发展，如“不起诉决定助力企业焕发生机”。但实践中不起诉的司法适用是混乱的，尤其是不起诉权的适用标准模糊。检察官裁量（相对）不起诉的要素众多，包括定罪要素、量刑要素，还有其他要素，这种裁量是建立在案件事实和证据已达到法定起诉证据标准的基础上，亦即以对案件事实和证据作出的判断结果（符合起诉条件）为基础的裁量。但司法实践中衡量这些要素时比较随意，导致不起诉在各地差异较大。因此，构建规范的不起诉裁量标准很有必要。
首先，检察官行使不起诉裁量权的本质是判断案件是否有起诉的必要性，因此起诉必要性是裁量的首要标准。不具备起诉必要性的，即可适用不起诉。我国《刑事诉讼法》第177条第2款规定，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。由此可知，对犯罪嫌疑人无需判处刑罚或免除刑罚的，才可决定不起诉，无需判处刑罚和免除刑罚意味着对犯罪嫌疑人没有处罚的必要性。刑法上对已构罪犯罪嫌疑人从宽处理的主要根据在于违法有责性轻及预防再犯罪的必要性小，即先判断定罪要素，再以犯罪预防必要性大小判断量刑要素。其次，以能够实现社会公共利益作为裁量的核心标准。这里解决的是利益衡量问题。检察官代表国家行使公诉权，无论起诉与否，其根本目的是维护社会公共利益。因此，在可诉可不诉的情况下，无论检察官如何裁量，最终都应当以是否能够实现社会公共利益作为核心标准以作出起诉与否的决定。最后，以建立典型个罪不起诉裁量标准为基础构建类型化的不起诉裁量标准体系。不起诉裁量标准虽然在理论上适用所有罪名，但不同种类罪名罪质差异很大，能够影响处罚必要性和公共利益判断的对象要素差异亦大。因此，要增加裁量标准的可操作性和指导性，就必须构建不起诉裁量标准体系。先建立典型个罪的不起诉裁量标准，再以此为基础，探索构建以行为人主体、类罪名、侵害的法益能否恢复等为区分要素的类型化不起诉裁量标准。
一方面，建立典型个罪的不起诉裁量标准。刑法分则规定了469个罪名，不可能构建每个罪名的不起诉裁量标准。构建司法常见典型罪名不起诉裁量标准是可行的，也符合司法实践。当前司法实践高发罪名是危险驾驶罪、盗窃罪、故意伤害罪等，这些罪名所涉案件总量超过刑事案件数量的一半以上，以上述个罪罪名建立不起诉裁量标准具有一定的典型性和普遍指导性。例如，各地出台“危险驾驶罪的不起诉标准”以及“关于常见犯罪的量刑指导意见”即是这种思路的最好例证。
另一方面，以前者为基础构建类型化的不起诉裁量标准。在适用典型个罪的不起诉裁量标准的同时，更应提炼具有一定普遍指导意义的不起诉裁量标准，这对构建不起诉裁量标准体系很有必要。一是以犯罪主体为区分。我国《刑事诉讼法》第282条规定，对于未成年人涉嫌刑法分则规定的第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。这是以犯罪主体为类型化构建不起诉裁量标准体系的典型。二是以类罪名为区分。刑法分则以侵害相同或类似法益为类型构建每一章的罪名，这些类罪存在诸多相似特征，尤其是犯罪构成要件具有相似性，由此决定构建类罪裁量不起诉标准体系是可行的。例如，在当前疫情下对涉企犯罪作不起诉的明显增多，所涉基本上是经济类犯罪，主要集中在虚报注册资本、虚开增值税专用发票等罪名，由此可以构建以经济犯罪为类型的裁量标准体系。三是以侵害法益能否恢复为区分。犯罪的本质在于威胁或者侵害法益。如果被侵害的法益能够通过犯罪嫌疑人的补救行为而恢复，那么其行为的有责性及犯罪预防的必要性降低，由此具备了不起诉的基础和条件。例如，造成经济损失的，当赔偿损失并得到被害人谅解的，可以作出不起诉；轻伤害案件，伤害得到治疗，取得被害人谅解等，都表明法益得到恢复，可以作不起诉。再如，疫情期间对相关涉罪企业的不起诉决定，往往是涉案企业弥补其违法行为造成的经济损失，积极恢复经济生产秩序，被侵害法益得到恢复，这与刑法目的完全相符，为此决定不起诉合法、合情、合理。反之，被侵害法益不能恢复的，如国家安全法益、生命法益等受到侵害的犯罪，不应适用不起诉。
3.扩大不起诉的适用
不起诉是实现诉讼程序分流、贯彻宽严相济刑事政策、体现司法温度的重要制度安排。当前我国不起诉适用率总体偏低的原因在于不起诉适用范围相对窄，也存在检察官不敢用、不善用的现实。因此，推动检察官敢用、善用不起诉，以及扩大不起诉的适用范围是提高不起诉适用率的关键。
首先，要正确看待不起诉的独立价值。当前检察机关不愿、不敢适用不起诉，与检察机关还没有彻底扭转惩治犯罪的入罪思维、部分检察官业务素质不够高等因素相关。因此，我们应该更新检察办案理念，从追求打击犯罪到惩治犯罪、保障人权和服务社会并重的理念转变，重点转变入罪思维和重主观性证据的办案理念，重视客观性证据，提倡谨慎入罪，注重保护法益与保障人权相统一，发挥好不起诉的独立价值。
其次，要扩大适用不起诉的范围。一方面，从法定不起诉、存疑不起诉、相对不起诉到附条件不起诉，法律规定在逐步扩大不起诉的适用范围。另一方面，随着宽严相济等刑事政策不断深入，尤其是认罪认罚从宽制度的推行，不起诉适用明显增加，不起诉的适用范围也在拓展。一是依法适用涉企案件的相对不起诉。以江苏省为例，2019年对犯罪情节轻微的1245名企业人员依法不起诉。这不仅是不起诉的适用范围扩大，而且也体现了适用标准的变化。江苏省某地检察院在对某企业负责人涉嫌虚开增值税专用发票案作出不起诉决定时，理由是“鉴于相关企业涉案数额较小，企业在疫情期间受到重大影响下，还能积极复工、复产，确保了数百人就业。”这是站在检察机关作为公共利益维护者的角度考量，不起诉有利于社会经济有序发展。二是对未成年人犯罪积极适用附条件不起诉。附条件不起诉的优势在于，检察官对犯罪嫌疑人决定不起诉前，需要监督犯罪嫌疑人在考察期限内是否履行相关义务，只有履行完义务才能够决定不起诉。这种不起诉的暂缓，既可以让检察官考察犯罪嫌疑人能否履行义务以表明其是否认罪悔罪，进而促使检察官敢于、善用不起诉；也能够给犯罪嫌疑人提供机会自我反省和修复其犯罪行为所损害的社会关系。这种在检察机关主导下通过双方当事人自我修复已破坏的社会关系，更有利于社会关系的恢复。未成年人犯罪有其自身特点，如心智不成熟、对自己行为性质认知不到位等，在符合法定条件的前提下，出于“教育、挽救”的目的，检察机关对未成年人犯罪应积极适用附条件不起诉，这样既能够为未成年人提供改过自新的机会，促使他们积极正常回归社会，进而维护社会秩序，也能更好地发挥检察机关在保护未成年人、服务保障大局等方面的检察贡献度。
（二）审前主导权的强化——刑事检察变革的现实着力点
1.强化检察机关对侦查活动的监督
长期以来，配合制约模式下的检警关系并不符合侦查服务起诉的侦诉职能配置规律，一定程度上导致检警关系错位。以审判为中心的诉讼制度改革，提高了公诉指控、证明犯罪的诉讼责任，必然要求检察向侦查前端延伸，强化对侦查活动的监督，传导审判为中心的控罪证明要求，促进构建“监督制约”模式的新型检警关系。从强化指控犯罪来说，需要坚持以客观证据为主的裁判理念，提高指控犯罪的精准度，建立符合以审判为中心的刑事案件证据体系。在传统个案引导的基础上，及时总结案件办理过程中的问题，建立各类常见犯罪案件的取证要求和证据指引，从而引导侦查人员从查明事实向证明事实的办案观转变。这一观念的转变反映出以审判为中心的诉讼制度对侦查、起诉工作的基本要求。从强化监督制约来说，需要发挥检察机关在法律适用、证据审查判断的专业性层面的侦诉同向，防范追诉职能的致罪偏向与侦查职能的偏重打击的特性合流同化。在检察引导侦查的过程中，通过对瑕疵证据要求补正完善，对非法证据依法予以排除，对证据是否确实充分的审查，对侦查能力和水平提出更高的要求，实现程序性制裁。推进在公安机关执法办案管理中心派驻检察官工作，通过派驻方式解决与公安共享办案数据问题，从而为刑事诉讼监督提供数据支撑。同时，对重大侦查活动违法情形的监督进行案件化办理，构建立案、调查、决定、跟踪、反馈等规范程序。
2.强化审前羁押的司法救济
不受非法的或者不必要的逮捕、羁押的权利是刑事诉讼基本人权内容之一。对直接限制或者临时剥夺公民人身自由的侦查活动进行司法审查，是我国检察机关实现人权保障功能的重要职责。检察主导作用要通过加强对审前强制措施的监督制约来实现权利救济。在“捕诉一体”模式下，要完善构建具有司法化属性的审查逮捕、羁押必要性审查办案机制，在审前羁押的审查程序中构建侦查、被追诉方充分抗辩，检察居中裁决的程序性裁判结构。对于社会影响较大、关注度高的案件，引入公开听证程序，同时吸收体现审判中心主义的直接言词、证据裁判原则，使检察决定建立在对犯罪事实、刑罚要件以及社会危险性的证明机制之上，促进审前羁押的检察监督趋向于司法控制。
同时，要加强对侦查单方采取的羁押性措施的监督。由于在启动方式上的自主性，缺少外部审查的刑事拘留更容易脱离侦查监督视野，容易滋生随意扩大适用对象、任意采取刑事拘留决定、滥用延长拘留期限等违法情形。检察机关除了采取专项监督之外，要建立延长刑事拘留时间向检察机关备案制度，加大对违法拘留的纠正力度。尤其要重视羁押替代性措施的适用，完善取保候审的执行机制，通过使用电子监控技术，将派出所监管与社区矫正的发展相结合，强化取保候审的执行、监督以防止脱保逃避诉讼，尤其是解决流动人口取保候审监督管理的难题。
3.发挥检察主导作用，促进综合治理
在宏观层面，调节刑事犯罪的治理策略。以公诉权为核心的刑事检察权连接侦查与审判，把控开启审判之门的钥匙，具有调整侦诉司法资源的制度功能。传统诉讼结构呈现侦查中心主义，起诉与审判事实上受制于侦查，侦查决定了启动刑事追诉的范围以及程度，对特定犯罪的侦查方向以及配置强度往往决定了一个地区刑事犯罪的整体查办状况。然而，侦查在诉讼结构前端的局限性以及侧重打击犯罪的单一性，导致重打击、轻治理，重数量、轻效果。检察主导责任更加强调构建契合社会发展要求的犯罪治理模式，从服务社会发展的大局，体现人民群众的司法诉求，从推进国家治理现代化的层面调控侦诉资源的投向。例如，通过对办案数据的分析来把握不同类型犯罪的类案特征、成因和发展趋势，结合社会条件的变化和时代变革的背景，落实宽严相济刑事司法政策，因地因时制定刑事指控或者公诉政策，从而调节刑事犯罪的治理策略。指控犯罪要着眼于形势发展变化，依法、依理、依情地把握办案尺度，有些罪名是针对计划经济体制下严格的计划管制而制定的，但放到当前市场经济条件下，在日益注重平等保护各类市场主体权益的今天，适用于当下的案件就要特别慎重。
在微观层面，发挥刑事诉讼的程序分流功能，将不具有交付审判条件的案件屏蔽在刑事起诉程序之外。对于事实不清、证据不足或者不构成犯罪的案件，通过不捕不诉、撤案监督、要求终止侦查等方式，形成程序性终结结论。即使对于构罪的案件，也从有利于社会治理的角度将没有处罚必要的案件予以非罪化处理，从而体现实质正义和公平。检察机关对刑事案件的处理决定，背后是检察官对案件本身性质情节的认识，以及对各方面因素的综合考量。将每个符合起诉条件的案件都交付审判，既不符合宽严相济刑事政策和刑罚个别化的时代趋势，也不利于减少社会对抗和化解社会矛盾，最终导致有限的司法资源不堪重负。有的案件从形式上看，定的罪不违反法律规定，但从实质上看，以及从罪与罚的平衡上看，可能有违客观公正。比如于海明案件以后的一系列正当防卫案件，在社会上发出了“法不能向不法让步”的检察声音，发挥了引领法治进步的作用。
（三）刑事执行检察权的完善——刑事检察变革的延伸
1.从单纯的刑罚执行监督升级为涵盖非刑罚执行的监督
传统的刑事执行检察主要是对刑罚执行活动进行法律监督，但是对于检察机关作出的已经生效的不起诉决定却缺乏后续执行及执行监督，导致不起诉后续处理有被空置之嫌，使社会治理出现“真空”地带，因而有必要将不起诉后的非刑罚执行工作纳入刑事执行检察的范畴中。
不起诉后的非刑罚处罚措施，属于广义的刑事执行活动。检察机关的不起诉权虽非定罪裁判权，却会对当事人产生具有司法性质的程序终结权。审判机关的裁判权与执行权配套运行，不起诉权的运行亦不应止步于不起诉决定的作出，应涵盖不起诉决定作出后继续执行的内容，即不起诉权与非刑罚执行权配套运行。如果不起诉权的运行止步于不起诉决定的作出，那么被害人被损害的权益没有得到救济，失衡的社会关系没有达到平衡，被破坏的社会环境没有被修复，实施违法犯罪行为的主体仍然具有人身危险性，还存在再犯的可能性——这些都是不起诉决定作出后刑事执行检察权需要解决的课题。
不起诉后刑事执行检察权运行至少包括以下内容：一是监督和惩戒。通过提出检察意见的形式监督主管机关对被不起诉人进行行政处罚或政务处分，确保触犯行政法律、法规、规章的被不起诉人得到相应的法律处罚，为其违法行为承担相应的法律责任，维护国家法律的统一正确实施。二是教育和预防。对违法的被不起诉人进行训诫教育并责令具结悔过，从法律规定、社会危害、风险防范等方面对被不起诉人予以教育，增强其法律意识和道德修养，降低其人身危险性和再犯可能性。三是修复和治理。对暴露出明显监督管理漏洞、风险预警措施不完善的涉案单位制发检察建议，促使单位规范管理、企业合规经营。四是改造和回归。针对被不起诉人制定多样化、个性化的帮教、服役计划，督促被不起诉人进行社区服务、公益劳动、特定岗位服役，使被不起诉人以完成一定程度的惩罚性活动来弥补其对公共利益造成的损害，增强其社会责任感和社会认同感，帮助其以守法公民的角色重新回归社会。
2.在刑事执行合法性监督的基础上纳入正当性监督的内涵
当前刑事执行检察主要局限于对刑事执行活动合法性的审查监督，如刑罚变更执行的合法性、刑事执行职务行为的合法性等。但随着依法治国理念的不断深入，公众对包括刑事执行活动在内的司法活动提出了更高要求，刑事执行检察权也须相应地更新其法律监督的内核，在对刑事执行活动合法性予以监督审查的同时，还应从促进市域治理、国家治理现代化的需求出发，对刑事执行活动的正当性进行法律监督。正当性监督，即在合法性的前提下，从是否具有正当性、合理性，是否符合经济社会发展、人权保障的需要去监督考察刑事执行活动，可以从以下层面界定其内涵。
其一，突出再社会化原则在刑事执行监督中的核心地位。再社会化原则源于德国刑法，刑罚执行优先考虑行为人的再社会化目的，保护公众免受进一步犯罪侵害退居再社会化的目的之后。除了强化对刑事执行职务行为的监管力度外，通过有限度地给予某些服刑人员再社会化的刑罚变更执行机会，反而会在一定程度上降低刑罚执行变更中的职务腐败现象。可以借鉴域外“中途之家” 、矫正训练营等集中、专业、半开放式的矫正中心对刑罚变更的服刑人员进行兼具惩戒性和再社会化的矫正训练，作为监禁刑和非监禁刑间的过渡阶段，既实现了惩戒及隔离公众的需求，又承接了回归社会的终极目的。
其二，将维护社会公共利益和保障人权作为刑事执行正当性的考量指标。保障人权是刑事诉讼的重要原则，而维护社会公共利益是检察权被国家赋予的新的使命内涵。若检察机关发现社区矫正对象有维护社会公共利益的重大立功表现，应通过向社区矫正机构制发提请减刑的检察建议，保障社矫对象融入社会的回归之路。2020年7月的全国首例社区矫正对象因重大立功而获减刑的案件及某贪污罪犯主动赴一线抗疫而获减刑的案件，均系检察监督促成的社矫减刑案件，映射出刑事执行检察权在维护社会公共利益中的检察担当。江苏检察机关细化《刑法》第43条形成的拘役罪犯“回家权”及社区服刑人员因结婚、生育、就学、考试等特殊需求而产生的外出请假权，均因应了人权保障价值理念与刑事执行正当性监督的契合，体现了刑事执行检察的人文关怀和司法温情。
其三，在刑事执行监督时充分评估区域经济社会发展的需要。实践中，服刑人员有相当数量的民营企业经营者，因其不能离开居住地从事经营活动，一定程度上阻碍了所在企业的生存和发展。将“生产和服务经营需要”作为社区服刑的民营企业者可以请假外出的事由，从护航民营经济发展的角度赋予了刑事执行检察新的内核，为民营企业健康发展营造了良好的司法环境，这也是刑事执行检察变革的未来发展方向。
3.在传统的执行监督中植入多方参与的协商型执行监督元素
当前，参与型、协商型的监督理念在检察机关法律监督的渐进中得以树立，这一理念也应植入刑事执行检察中。在羁押必要性审查、刑罚变更执行监督、核查纠正监外执行罪犯脱管漏管和刑事执行职务行为监管等刑事执行检察领域，确实需要单方性、具有强制力的刑事执行监督方式，但对于不起诉后非刑罚处罚措施、非监禁刑的执行检察等领域，应当贯彻双赢多赢共赢的监督理念，遵循监督者与被监督者之间协商、合作、修复的良性监督思路。
在个人层面，探索建立社会服役制度。检察机关的不起诉决定虽然无法回转，但可通过与社区、公益组织、职能部门及被不起诉人签订三方协议的形式，由社区、公益组织、职能部门具体安排被不起诉人的社会服役活动，包括社区服务、公益劳动和特定岗位服役等，由检察机关协同制定帮教、服役方案并跟踪监督。如涉及邻里关系的案件，可以要求被不起诉人在社区安排下为社区居民提供服务，危险驾驶、交通肇事案的被不起诉人可以在交警部门的安排下充当道路协管员，污染环境案的被不起诉人可以在主管部门的安排下从事保护环境的活动，职务犯罪案的被不起诉人可以通过从事公益劳动，增强自身公仆意识和党性觉悟。通过三方协议的形式实现不起诉后的非刑罚执行，以检方、社区、公益组织、职能部门及被不起诉人多方共同参与社会治理和社会关系的修复。
在企业层面，协商推进企业刑事合规。对涉企犯罪人员或者企业，除了通过施以刑罚进行特殊预防外，堵塞企业制度漏洞是防范企业再犯罪或者再次遭受犯罪侵害的治本之策，也是刑事法治的目标。企业的治理可以有两种方式，一种是基于内生的自我治理，另一种是内外部结合的综合治理，而后者正是刑事检察的着力点。在监督市场经济主体的运转时，显然不能采取过于强制性的监督手段，而应采用相对柔和的、双向的、协商型监督方式。重点审查涉案企业的规章制度是否健全，管理监督体制是否完善，人事、财务等制度是否合规，风险预警防范措施是否完备，是否存在明显的漏洞和违法犯罪隐患。对于暴露出的监督管理漏洞、风险预警措施不完善、经营财务制度不合规的涉案企业，可以制发社会治理类检察建议，督促企业重建规范的用人和管理制度以及有效的生产经营合规体系。检察机关可通过定期走访、召开座谈会、会同行政部门共同督查等方式，跟踪监督企业是否依照方案和协议建立有效的合规体系。这种执行监督满足企业经营管理需求，是监督主体与被监督主体间的积极协商、良性互动、利益共赢。通过这些刑事执行检察的变革举措，实现刑事检察对社会治理和推动企业合规经营的功能，促进社会治理。
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作者系刘华，江苏省人民检察院党组书记、检察长、二级大检察官。文章发表于《国家检察官学院学报》2021年第2期。微信公号文章有删节，引用请参照原文。